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江苏:关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)项目财政监督的意见

发布日期:2019-05-27
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   苏财金[2019]53号

   各市、县财政局:

   为全面贯彻党的十九大精神,坚决打赢防范化解重大风?#23637;?#22362;战,进一步强化财政部门对PPP项目监督职责,促进全省政府和社会资本合作模式稳健运行,根据《江苏省财政监督条例》、《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息?#25945;?#39033;目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)、《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金〔2019〕10号)和《关于进一步推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(苏财金〔2017〕92号)等文件,特制定以下实施意见。

   一、总体要求

   开展 PPP项目财政监督,是财政部门依法履职的重要内容,是保持项目规范实施、高效有序推进的重要手段,是防范化解现实和潜在风险的必然要求。各市县要高度重视PPP项目财政监督工作,坚持“挺规于前,抓早抓小”,树立“问题导向”,主动履行在PPP项目全生命周期中的财政监督职能,对监督发现的问题及时、规范进行处置,有效防控财政风险,确保PPP模式?#20013;?#39640;质量发展、项目高质量实施。

   二、监督组织

   (一)监督对象。本级PPP项目的项目公司和实施机构,必要时延伸监督PPP项目行业主管部门、金融机构和社会资本等。

   (二)监督方?#20581;PP属于财政管理和运行中的重大事项,各市县财政部门应对本地PPP项目开展专项监督。专项监督可以采取财政检查、财政核查的方式实施。根据采取的不同监督方式,按照有关操作规程组织实施财政监督。省财政厅对各市县PPP项目财政监督开展情况进行适时督导。为保证监督质量,提高监督成效,PPP项目财政监督应坚持财政部门人员为主,可通过政府购买服务方式?#23454;?#32856;请第三?#20132;?#26500;或专家参与,相关经费可由本级财政安排或按《政府和社会资本合作(PPP)项目奖补资金管理办法》(苏财金〔2018〕16号)执行。

   三、监督的主要内容

   各市县财政部门在开展PPP项目财政监督中,应针对不同项目所处阶段设置相应监督内容。具体监督内容详见《PPP项目财政监督的主要内容》(附件1)。

   四、工作要求

   (一)加强组织领导。各市县财政局要牢固树立责任意识、法律意识、风险意识,高度重视PPP项目全生命周期的高质量实施,坚持履职在前、监督在前、整改在前,每年应对本级所有已入省PPP项目库的项目?#36797;?#24320;展一次全面监督,并可根据工作需要?#27426;?#26399;开展专题监督。要加强对PPP有关法律法规和政策制度的学习运用,依法、依规严格规范监督程序和监督行为,确保监督结果客观、准确、公正。区级项目由设区市财政部门统一布置、督促、指导,可由区级财政部门具体实施。

   (二)?#38505;?#33853;实整改。PPP项目财政监督完成后,各市县财政部门应及时形成监督总报告报送当地党委、政府。对监督发现的问题,各市县财政部门应严格按照法律法规和PPP管理政策制度,明确要求被监督单位在规定时间内进行整改。要?#21592;?#30417;督单?#24509;?#25913;结果及时进行督办催办、跟踪落实,并将整改结果和相关资料存?#24403;?#26597;。要积极借助PPP法律顾?#39318;?#19994;力量,对涉法涉诉或财政部门认定的重大事项按照《关于建立全省政府和社会资本合作(PPP)项目全生命周期法律顾问制度的意见》(苏财规〔2018〕19号)要求,由财政部门PPP法律顾问对项目整改情况和整改结果进行审核把关并出具《法律意见书?#36820;热?#23450;结论。对确因社会资本违约导致项目推进迟?#28023;?#25919;府利益受损的,各市县财政部门应发函督促项目实施机构按照“违约必追责、追责必严格”、“不严格追责就是渎职失职”理念,严格依照法律法规和合同执行违约条款、采取惩戒措施。对属于财办金〔2017〕92号、财金〔2019〕10号等文件列明属于退库清理情形的,应当及时履?#22411;?#24211;?#20013;?/p>

   (三)加强结果运用。各级财政部门要将PPP项目财政监督发现的问题作为检视以往工作、完善管理制度、优化决策程序、提升监管效能和提高项目质量的重要依据。对新入库项目和已入库暂未发?#27835;?#39064;的项目要会同项目实施机构加强风险研?#23567;?#35774;定防控条款,防止类似问题再次发生。对违反法律法规且情节严重,受到处理处罚的被检查单位和个人,各级财政部门可按规定将其失信行为录入信用档?#31119;?#25253;送公共信用信息系统,并?#19978;?#20851;部门依据所适用的法律法规?#20113;?#23454;施联合惩戒,同时通过“信用中国”网站等?#25945;?#21521;社会公示。各级财政部门及其工作人员在PPP项目财政监督工作中,存在滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等违法违纪行为的,按有关规定追究相应责任。涉嫌犯罪的,依法移送司法机关处理。

   (四)定期报送结果。各市县财政部门应于每年4月30日前,向省财政厅报送上一年度PPP项目财政监督工作报告(工作报告的内容包括:监督组织情况、监督发现的主要问题、原因分析、处理处罚情况和管理建议)。各市县2018年度PPP项目财政监督报告请于2019年9月30日前报送省财政厅。省财政厅可根据工作需要,对部分市县、部分PPP项目的财政监督情况进行适时督导。

   江苏省财政厅

   2019年5月23日

   下附附件全文:

   PPP项目财政监督的主要内容

   一、前期准备工作方面

   1.监督PPP项目是否按规定履行了规划立项、土地管理等前期工作程序。

   2.监督涉及国有资产权益转移的存量PPP项目是否按规定履行了相关国有资产审批、评估?#20013;?/p>

   3.监督PPP项目是否规范开展了物有所值评价和财政承受能力论证(2015年4月7日前进入采购阶段但未开展财政承受能力论证?#32422;?015年12月18日前进入采购阶段但未开展物有所值评价的项目除外),评价方法和程序是否符合规定,专家意见是否缺失或造假,测算依据和数据口径是否统一、是否存在仅测算单个项目支出责任等现象。

   4.其他相关内容。

   二、政府采购方面

   1.监督项目2017年11月8日以后是否未入库就以PPP项目名称进行政府采购。

   2.监督PPP项目的采购文件及附属合同的核心条款是否和实施方案一致。

   3.监督PPP项目是否在采购文件中设置明显不合理准入门槛、歧?#26377;?#26465;款、影响社会资本平等参与。

   4.监督2017年11月24日以后入库的PPP项目的实施方案和采购文件中,是否按《关于进一步鼓励、支?#32622;?#33829;资本参与政府和社会资本合作(PPP)项目的实施意见》(苏财金〔2017〕99号)的要求,有鼓励支?#32622;?#33829;资本参与的相关表述。

   5.对已经过采购程序但未采取公开招标方式的PPP项目,监督其采购方式是否符合政府采购法、政府采购法实施条例和PPP相关政策制度的规定。

   6.监督省级试点项目是否按规定履行“两评一案”省级备案程序并在省政府采购中心采购。被列为省级试点项目但未履行省级备案程序或未在省政府采购中心采购的,是否及时向省厅履?#22411;?#20986;省级试点项目的有关程序并向省财政厅退回试点项目前期费用补贴。2017年11月8日以后,已入省库未列入省试点的区级PPP项目的“两评一案”,是否按《关于进一步推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(苏财金〔2017〕92号)由设区市财政部门审核备?#31119;?#22312;市级以上采购?#25945;?#37319;购。

   7.其他相关内容。

   三、合作主体方面

   1.监督PPP项目合同签约主体是否合规,是否经过县级以上人民政府授权;是否存在国有企业或地方融资?#25945;?#20844;司代表政府方签署PPP项目合同等现象。

   2.监督PPP项目实施机构是否为政府或其指定的职能部门或事业单位,是否存在由企业或?#21644;?#32452;织担任实施机构的现象。

   3.监督PPP项目的社会资本方是否为已建立现代企业制度的境内外企业法人,有无以合伙企业等非法人主体作为社会资本方的现象。

   4.监督PPP项目是否由地方政府融资?#25945;?#20844;司作为社会资本?#20581;?#26159;否存在PPP项目社会资本方成员是本级国有企业,但在该项目政府采购程序开始前是本级政府融资?#25945;?#20844;司,且?#31383;?#29031;《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(国办发〔2015〕42号)进?#22411;咨?#36716;型处置的现象。2019年3月7日以后中标的社会资本是否是本级政府融资?#25945;?#20844;司参股并能?#20113;?#32463;营活动构成实质性影响的国有企业。

   5.监督PPP项目社会资本方是否与政府采购《中标通知书》?#33539;?#30340;社会资本方保持一致;是否存在未经采购程序直接指定的社会资本方(省以上政府性PPP基金除外)现象;是否未经采购程序直接指定第三方代持社会资本股份,是否存在部分社会资本中标后自行指定其关联企业、子公司、基金等第三方代为履行出资义务;是否存在部分联合体参与方只承揽项目施工或设计?#28909;?#21153;,不实际出资入股等不规范操作现象。

   6.其他相关内容。

   四、项目推进方面

   1.监督PPP项目是否自入库之日起一年内无任何实质性进展;对确实无法推进、计划不再实施的项目是否及时按规定办理退库?#20013;?/p>

   2.监督已完成政府采购的PPP项目,政府和社会资本双方是否严格按照合同约定,及时、规范推进项目建设;是否按合同约定及时成立项目公司,社会资本方(或项目公司)是否按约定规范递交履约保函(证);政府和社会资本双方是否按时足额缴纳项目资本金,是否存在以“名股实债”、股东借款、债务性资金充当资本金等现象;项目公司(或社会资本)是否按合同约定落实项目债权融资义务,项目融资是否及时足额到位。

   3.监督各市县对中止的PPP项目是否规范履行方案调整?#20013;?#20381;法依规重新招选社会资本方;对不再实施的PPP项目是否按照规定办理退库?#20013;?/p>

   4.监督PPP项目由于增减建设内容,导致项目建设地点、建设内容、总投资、政府支出责任、财政承受能力等发生重大变化,是否按照有关法律法规和PPP政策制度重新履行项目立项、调整实施方案、物有所值评价报告及财政承受能力论证报告、发改变更备案、政府审批、政府采购、签订补充合同等程序,并及时向省财政厅履行项目变更备?#29976;中?/p>

   5.监督PPP项目的股权变更、更换社会资本方等行为是否符合相关规定,是否履行?#33487;?#24220;同意的?#20013;?/p>

   6.监督落地PPP项目的项目公司(或社会资本方)是否每年定期向行业主管部门和财政部门报送经第三方审计的上一年度财务报告及项目建设运营成本说明资料。

   7.其他相关内容。

   五、财政支出责任管理方面

   1.监督当地财政部门是否按照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金〔2015〕21号)等文件要求,科学合理预测未来年度一般公共预算支出和政府性基金支出。

   2.监督当地所有PPP项目是否将上述条款预测的一般公共预算支出和政府性基金支出数额,作为逐年计算财政承受能力占比的基础;PPP综合信息?#25945;?#22635;报基数是否与预测值保持一致。

   3.监督当地所有单个PPP项目逐年从一般公共预算支出和政府性基金预算支出中安排的支出,是否与具体项目《财政承受能力论证报告》中的相关数据保持一致;2017年11月10日以后入库的PPP项目在项目合作期内的政府付费或可行性缺口补助是否连续、?#20132;?/p>

   4.监督由于下一年度的一般公共预算支出和政府性基金支出增长比例和预测值的变化或由于项目入库、退库、变更调整等原因,导致各PPP项目原实施方案、财政承受能力论证报告、物有所值评价报告和PPP综合信息?#25945;?#30456;关数据与实际?#29615;?#30340;,是否重新补正、修改、完善。

   5.监督各地在开展PPP项目财政承受能力论证时是否仅测算单个项目支出责任;是否按规定填报《财政支出责任测算表》且相关数据与上述条款数据保持一致。

   6.监督每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任,是否超过当年本级一般公共预算支出的10%;?#28304;?#21040;一般公共预算支出占比7%的地区是否建立预警机制;2019年3月7日以后签约的PPP项目是否从政府性基金预算、国有资本经营预算中安排PPP项目运营补贴支出。

   7.监督各市县财政部门是否专门记录本地已签约PPP项目的各项财政?#20449;担?#24314;立本地财政支出责任台账;财政支出责任台账的记账依据是否以合同中?#33539;?#30340;财政支出责?#38382;?#39069;为准;项目实施机构是否及时将下一年度的财政支出责?#25991;?#20837;部门预算。

   8.其他相关内容。

   六、绩效评价与付费方面

   1.监督PPP项目是否建立绩效评价体系,绩效评价体系是否包括建设期和运营期绩效考核内容,是否建立与产出绩效相挂钩的付费机制;2017年11月10日后入库的PPP项目,建设成本是否参与绩效考核,实?#35270;?#32489;效考核结果挂钩部分占比是否在30%以上,是否存在固化政府支出责任现象;2019年3月7日以后入库的项目,是否建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制;是否存在通过?#26723;?#32771;核标准等方式,提前锁定、固化政府支出责任。

   2.监督PPP项目是否按照事先约定的绩效目标,对项目产出、实?#24066;?#26524;、成本收益、可?#20013;?#24615;等方面进行绩效评价。

   3.监督财政部门是否严格按照合同约定,根据PPP项目绩效评价结果合理安排财政预算资金。

   4.其他相关内容。

   七、违法违规举债担保方面

   1.监督PPP项目方案、招标文件和合同条款中是否存在政府及其部门、政府方出资代表为PPP项目债务提供任何形式担保;是否存在由政府?#20581;?#25919;府方出资代表、政府指定机构(主体)?#20449;?#22238;购社会资本投资本金,以任何方式承担社会资本投资本金损失、向社会资本?#20449;?#22266;定回报、最低回报或提供收益差额补足?#32422;?#23545;任何股权方式额外附加条款变相举债。

   2.监督地方政府是否假借PPP项目名义变相举债;项目公司(或社会资本)是否将PPP项目融资偿还责任交由地方政府承担;是否存在其他违法违规举债担保行为。

   3.监督PPP项目方案、招标文件和合同条款中是否存在弱化或免除社会资本投资建设运营责任现象;是否约定将PPP项目运营责任返包给政府方出资代表承担或另行指定社会资本方以外的第三方承担;是否存在政府实?#35782;档?#39033;目投资建设运营风险。

   4.其他相关内容。

   八、信息公开方面

   1.监督PPP项目是否按照《江苏省财政厅关于进一步提高政府和社会资本合作(PPP)项目信息公开质量的意见》(苏财金〔2019〕21号)等文件要求,在PPP综合信息?#25945;?#19978;公开相关信息并填报到管理库相关阶段;公开的内容是否及时、完整、规范、有效;是否存在项目实际所处阶段与项目?#25945;?#22635;报阶段不一致现象;是否存在未完整填写项目信息,入库之日起一年内未更新任何信息现象;是否存在未及时披露项目实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证、政府采购、项目公司设立、融资到位、建设进度、绩效产出、预算执行等的关键信息及相关批复文件的现象。

   2.监督填报内容是否存在违反国家有关法律法规,所公开的内容与党的路线方针政策不一致或涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私和知识产权,可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定或损害公民、法人或其他组织合法权益等现象。

   3.监督财政部门是否通过官方网站及报刊媒体,每年定期披露当地PPP项目目录、项目信息及财政支出责任情况,应披露的财政支出责任是否包括PPP项目的财政支出责?#38382;?#39069;及年度预算安排情况、财政承受能力论证考虑的主要因素和指标等内容。

   4.其他相关内容。

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